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细解国资“两权三层”改革重心
[字号: ] 2018-01-29   
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     党的十九大报告指出,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。

  去年底召开的中央经济工作会议提出,要以管资本为主来完善国资管理机构与体制,实质是以改革国有资本授权经营体制为中心,进一步放权、授权,使得所有权与经营权进一步分开。

    这意味着,改革授权经营体制将成为下一阶段国资改革的重中之重。一方面,要围绕所有权内容强化监督管理的权利与责任;一方面要把经营权更充分下放给企业,以利于企业更充分地走向市场。

 

所有权与经营权两分开

    当前,经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构,按照一定方式直接管理国有企业,二者间没有中间层。从本质上看,两级制仍然注重国家对企业的直接控制。政府既是社会经济的管理者,又是国有资产所有权的代表者,这使得政府很难给自己一个清晰的定位。相应地,国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利,难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。这种国有资产监管和运营合一的模式,不但容易导致行政权干预企业经营权,致使国有资产营运效率低下,而且难以从制度上根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为。

 所有权与经营权没有完全分开,一直是束缚国有经济进一步发展的重要原因。因此,要提高国有资产的运作效率,治本之策还是合理界定产权,使得所有权与经营权分开。然而如何使国有经济这一“公有制”在本质不变的情况下达到经营权清晰界定之目的,对现有的改革确实是个挑战。

  党的十八届三中全会决定明确提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制。实质是进一步放权、授权,使得所有权与经营权进一步分开,让企业充分走向市场。

  从操作层面看,是在履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资本投资运营公司,由国有资本投资运营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。目前设计的是国资监管机构(主要是国资委)——国有资本运营机构——生产经营企业的三层架构体系。

  改革授权经营体制是一项具有探索性、创新性的工作,涉及改组组建国有资本投资运营公司、国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。应按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤,采取新设和改组两种方式建立国有资本投资运营公司。通过试点,有助于查找和发现问题,探索可复制推广的经验,会加快完善有关法律法规,推进政府职能转变,落实相关配套政策,使得改革授权经营体制收到明显成效。

 

三层框架整体改造 

    这场国有资本授权经营体制改革,是对国资委、国有资本投资经营公司、企业三层框架的整体改造。

     对于国资委而言,重点解决“授得下与管得好”的问题。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题,如合并、分立、重组等,不干预被授权企业的经营,不干预被授权企业对于公司行使股东权。授权者——政府要加强对被授权企业的考核监督,建立考核监督体系。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求,推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开,切实增强企业活力,提高国有资本运营效率;该管的科学管好,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值。加强对企业集团的整体监管,将子企业的管理事项原则上归位于投资运营公司,由其依法依规决策。当前,稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资运营公司。

    对国有资本投资运营公司而言,重点解决“接得住、放得下与管得好”的问题,要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理等制度。国有资本投资运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权,以及国有资本经营预算注资组建,或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。目前,中粮集团、国新、国投等中央企业正在试点改建改组。国有资产监管机构按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式,依法落实国有资本投资运营公司董事会职权。当然,国有资本投资运营公司也有“放得下”的问题,如果被授权后抱着权力不放,就变成“二政府”了,收不到所有权与经营权分开的效果。

    对于企业而言,重点解决“接得住与经营好”的问题。授权的目的是确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。企业的经营管理,由自己做主,包括经营性改革也不必等上级批准。各项改革举措不论直接的间接的、治本的治标的,都应围绕以质量第一、效益优先的“授权经营”这一主题来展开,解决好国有企业难以充分走向市场和效益低下这一最大难题。

    目前面临的挑战,不仅在于上面不肯授权问题,还在于中间不会接权问题。设立投资运营公司的目的就是要在政府和企业之间设置隔离层,避免政府对企业的直接干预。但在实践中,相当一部分投资运营公司是由政府经济管理部门、行业性公司通过改制设立的,这些投资运营公司将自己看成是政府机构的延伸,行政管理色彩没有根除。体制不健全致使投资运营公司不能完全按照市场的需求进行运作,导致国有资本营运效率低下。

 

五方面加强落实

  改革国有资本授权经营体制,是下一阶段国资改革的重中之重。

     首先是明确“两个授权”,分清“所有权与经营权”关系。十九大报告提出的是授权经营体制,而不是所有权范围。超出正常经营规模,需要扩张企业资产总量的权限,如重大项目上马、大宗货币资本借贷、企业固定资产抵押等,属于所有权,而不是经营权。此外,在被授权企业内部,涉大宗固定资产的处置,企业品牌、商标、商誉等无形资产的处置权,同样均非经营权限。

    而对经营权,因为在日常生产经营中,以维持和扩大正常经营为目的的资产处置情况经常发生,若事事报批,则势必影响经营成本与效率,不利于企业的经营行为。有必要充分授予经营者部分出资人权利,以利完成企业经营任务。

    其次,建好被授权主体。改组组建国有资本投资运营公司是此轮国企改革中的一大亮点,这意味着今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资运营公司这一平台,通过规范的法人治理结构,以市场化的方式往下层层传导,规避政府对市场的直接干预,真正实现政企分开。国有资本投资和运营两类新公司“横空出世”,就好比在政府和企业之间切了一刀,今后国资监管机构以“监”为主,两类公司以“管”为主,企业本身经营为主,各归其位,这是改革的关键。

      其三,科学界定授权界限,防止国有资产流失。设定“经营权”的授权权限,出发点是防止国有资产的渎职性流失与经营性流失以及“混合型”流失。所谓渎职性流失主要是指不负责任、滥用授权、重大决策失误、截留国资收益造成的资产流失。所谓经营性流失是指因经营管理不善,导致企业严重亏损的资产流失。“混合型流失”则是两者兼而有之。这三种流失在主观动机上虽有区别,但在现实生活中,既是企业经营不力的客观结果,也是授权界限不清的具体表现。

     其四,明确授权经营的落脚点是经营者,让经营者独立经营。授权经营有两个层次,在组织层次上是三层框架。具体来讲,是在监管层与企业之间切一刀,再在董事长与总经理间切一刀,使得所有权与经营权真正分开。授权监管是政府对国资委的“出资人”身份授权,而授权经营是国资委对“经理人”的经营授权。通俗地讲,前者是东家,后者是掌柜。随着职业经理人队伍的出现与扩大,经营者的市场化选择将趋向主流。

    目前,这种经营者主要靠任命的做法将逐步缩小比例以至淡出。由此,经营者与国有企业除契约关系之外的千丝万缕联系,都将被完全切断。“掌柜”的身份将更加纯粹,委托-代理关系中的契约性质更加突出,“东家”与“掌柜”之间的市场化双向选择,将成为这一关系的核心。因此,必须进一步在国有资产出资人与经营者双方强化“两个授权”观念,为“两权分离”、“两权分立”建立坚实的微观基础。

    其五,国资监管部门加大监控力度。对资产处置的有限授权,必须施以严格具体的监控。大量事实说明,出资人监督管理不到位是国企资产流失、经营亏损的一大外部原因。能否监控到位,也是决定资产处置授权与否和授权大小的关键因素。必须进一步加强资产监控的有效手段,随时了解企业运营状况,力争做到监管行为与企业经营行为同步。

  各级国资委应建立国有企业巡查制度,组织专职巡视人员深入企业了解经营情况,有效控制,大力改变收文件、发文件的“文牍主义”管理和只重听汇报、发指示的“会议型”领导方式。只有更多地深入企业才能发现具体问题,总结经验教训,将纠错功能前移,从而增强国资委出资人身份的权威性、监管职责的严肃性和促进国有资产保值增值的真实有效。

 

    (内用来源:《望》2018-01-27 作者:李锦)

 

 

 

 




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