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国资专家:改革国有资本授权经营体制重点解决三大问题
[字号: ] 2018-04-02   
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近代以来,随着经济和社会分工深化发展,产业规模扩大,对经营管理能力的要求越来越高,产生了资本所有权与经营权的分离。

从上世纪初,私有经济随着资本集聚与集中,股份制企业大量兴起,进一步推动了资本所有权与经营权分离。国有资本属于全体人民,实践层面不可能由全民直接管理经营,天然存在所有权与经营权两权分离的情况。其由全民委托政府,政府再委托国有企业经营者经营管理,其委托-代理关系比私人资本更长。

国有资本授权经营问题要认真解决好委托代理关系,这是进一步深化国企国资改革的重要前提,也是实现党的十九大要求进一步完善各类国资监管体制的需要。

一、改革国有资本授权经营体制要促进政企分开

政企不分是长期以来严重困绕国有企业发展的问题。与其他类型经济相比,国有企业活力不足,外在表现为市场反应和市场竞争力不足。201435日习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上指出:“民营企业最厉害的是机制灵活,国有企业最大弊端就是机制不活。”指明了国有企业经营运行机制的最大弊病。

国企改革的起始点很大程度上是从解决国有企业政企不分开始的。由于长期计划经济,国有企业一直是政府部门的附属物,既无独立自主地进行经营决策权,亦无人财物配置和分配权,眼睛看“市长”而非“市场”。在上世纪90年代随着改革开放的全面展开,民营经济迅猛发展,资金及技术准入门槛较低产业的国有企业遭遇了大范围的冲击,如纺织、采掘等行业国有企业亏损面达80%以上,有些甚至出现全行业亏损。为解决困境,国务院一加快实行“抓大放小”,国有经济从不具备竞争优势的行业大幅度退出;另一方面,加快了政企分开改革,其中包括政府机构的改革,撤销各工业部的目的之一就是在简政放权的同时,给国有企业“断奶”,截断企业与政府部门的直接联系,从外部环境逼迫“政企分开”。

国资委成立后,一直以激发国有企业活力为中心,展开诸多以改革国有企业内在机制为主要内容的建章立制工作,如公司制改革、股权多元化改革、国有独资公司董事会制度建设、企业内部三项制度改革等,目的就是要从国有企业内部建立起完全以市场为导向,适应市场竞争的内在机制。经过近20年的改革发展,国有企业的活力大幅提高,涌现出一大批具有很强市场竞争力国有企业。2017年入围世界财富500强的中国大陆115户企业中,国有企业占82家,国务院国资委监管的央企占48户。目前国资委监管的中央企业各级子企业改制面达到97.8%,混合所有制企业户数占比超过2/3,上市公司资产占比超过63%80%以上利润由股份制公司实现,充分说明了实现政企分开,完善的法人治理制度对国有企业发展的重要性。

党的十九大明确提出改革国有资本授权经营体制,目的是要进一步发挥国有企业的活力和市场竞争力,就必须进一步深化以政企分开为核心的相关改革,就必须进一步推动相关政府部门与企业的“脱钩”。以中央经营类资产为例,到目前为止,中央非文化、金融类经营性国有企业共有资产75万亿元,其中行使出资人职权的国务院国资委监管54.5万亿元,大量国有资产仍然分散于有关部委直接管理,政企不分必然导致相关企业活力不足,也形成国资管理规范不统一的问题。《中央关于深化国企改革的指导意见》([2015]22号文件)明确指出要实现“经营性国有资产实现集中监管,国有资产保值增值责任全面落实”。当前亟需从宏观层面进一步促进政企分开,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,从而全面激发企业内生活力。

二、国有资本充分授权经营要防止内部人控制机制

国有资本全民所有的特性,在与政府部门脱钩以后,所有者出现缺位很容易导致国有资产授权经营过程中出资人虚化,并成为不法份子觊觎的“唐僧肉”,并产生“内部人控制”。上世纪90年代的国有企业改革大量出现的承包经营制、全员持股、“泛MBO”等不规范国有企业改制,导致大量国有资产流失,暴富了一小批瓜分国有资产的人,职工权益普遍受到侵害,其根源就是在政企分开以后出资人缺位,国有资产监管失控的结果。

因此,从本质意义上看,国有资本授权经营不存在“直接授权”,必然是“间接授权”,即通过国有出资人机构对国有企业经营者进行二次授权。改革国有资本授权经营体制,激发国有活力,首先要坚持维护国有出资人的权益,以出资人为利益中心,规范出资人与经营者的责权利关系。

党的十六大以来成立国资委以后确定的国资监管体系,本质就是改变过去国有资产“九龙治水”、多头负责又无人负责的出资人缺位的被动局面。国资委承担出资人职责,不承担行政职责,在实化国有资本出资人的同时,努力改变国有企业政企不分的状态,以国有资产保值增值为核心目标,促进国有企业改革发展。

以出资人利益为核心的国资授权经营中,同样要避免在行政管理模式下“一放就乱”、“一管就死”的局面。

由于经过上世纪90年代退出式改革的洗礼,余下的国有资本基本处于国民经济命脉和国计民生的大型企业,任何细小的闪失都可能影响我国国民经济和社会发展全局。因此,国有资本授权经营范围和条件必须慎之又慎,避免再次出现全局性大规模国有资产流失和内部人控制的局面。

国有企业接受经营权的完整度,必须以企业内部机制的完善程度为前提。为此,从国资委成立以来,一直以建立健全有效制衡的公司治理结构和灵活高效的市场化经营机制为重点工作加快国有企业改革,建立健全权责对等、协调运转、有效制衡的决策支持监督机制是国有企业改革的中心环节。完整的国有资本授权经营体制的粗线条是:全民——国有出资人机构——国有企业董事会——国有企业经营层,因此,没有健全完善的企业内部治理及运行机制,国有资本就不可能进行充分授权。

三、分类监管、分类授权是保障国资授权经营有效的前提

当前我国经济社会发展任务仍很重,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾比较突出,决定了我国国有资本将承担不同的功能,有些在一般竞争领域实现国家财富积累,实现我国经济的转型升级、跨越式发展,有些在保障和公益性领域保障国家安全和服务民生。

在竞争领域存在的国有企业,更多地要注重其活力问题,没有基于活力的市场竞争力,国有资产的保值增值肯定沦为空谈。而保障类国有资本更加注重的是国家政策彻底执行力和完成力。公益类的更注重的是在既定价格水平下对社会提供服务的质量和普遍性。

不同功能的国有企业肯定不能采取相同的治理模式和监管模式,为此党的十九大明确提出“要完善各类国有资产管理体制”,指明了国有资本分类改革、分类监管的改革方向。

与之相对应的改革国有资本授权经营体制需要区分不同功能的国有资本并采取差别化授权经营方式,对处于一般竞争领域的国有企业,国有资本可以充分授权给机制体制健全、有效运行的企业董事会,全面实现政企分开、资本所有权与经营杈分开,全面增强其活力、竞争力和抗风险能力,将其真正打造成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

而其他两类国有资本,不完全以市场为目标,显然只能在政企分开的同时,依据其承担的主要任务性质进行部分授权,部分实行资本所有权与经营权分开。

显然,以管资本为主完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,实质上是相互关联的三个问题,一是分类国有资产功能,二是对相应的国有资本确定合理的授权经营方式和权限,三是要在此基础上分类监管。这三个问题相互影响,相互制约。

国资定位是授权的基础,不同的企业治理模式采取不同授权方式,不同治理模式的企业采用不同的监管模式和考核方法。深化国资国企改革,要进一步推动政企分开,在健全的国有企业法人治理基础上依据不同国有资本功能实现资本所有权与经营杈分开,全面搞活搞好国有企业,防止国有资产流失,充分发挥国有资本的活力、影响力、控制力和抗风险能力,真正做强做优做大国有资本。

来源:经济观察网

作者:王绛(国务院国资委研究中心专项工作组组长)

 




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