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用权责清单划清监管边界
[字号: ] 2018-05-29   
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2018政府工作报告中提出“推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单……”百余字所勾勒出的国企深改路线图,言简意赅,改革目标精准对焦。

“没有国资改革的成功,便不可能有国企改革的成功,而国资改革常常处于基础与决定性地位。政府工作报告把国资改革放在国企改革之前,理顺了改革逻辑。”中国企业研究院首席研究员李锦表示,政府工作报告开门见山,直接提出“制定出资人监管权责清单”,可谓响鼓重锤。

制定出资人监管的“权责清单”,已然成为两会期间公众关注的热词和2018年深化国资改革的重任之一。如何划清政府和企业边界,实现该放的依法放开,该管的科学管好,正在从深层次激发着国资改革者的智慧和决心。

 

授权经营体制的突破口

在我国,国资监管机构作为政府直属特设机构,根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责。但在具体运行过程中,由于出资人和监管企业之间所有权和经营权分离不彻底,使得国资监管不同程度存在错位、越位和缺位等问题,企业市场主体地位难以真正确立。

“所有权和经营权分离不够彻底,监管部门履行出资人所有权不明确,经营权下放不彻底,使得两权边界模糊,影响了国企的经营效益。”对外经济贸易大学公共管理学院教授李长安表示。在他看来,改革应通过创新两权分离模式,重视放经营权、授所有权,从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。

新一轮深化国有企业改革中,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失,成为国有资产管理体制改革担负起的艰巨使命。摆脱“管人、管事、管资产”的历史包袱,国资监管机构亟待以改革国有资本授权经营体制为抓手,赢得这场改革攻坚战的最终胜利。

授权经营体制,成为国资改革重中之重。“国有资本授权经营体制是一个链条,上边连着政府,下边连着企业,用这根链条来牵动国企改革,思路更加清晰。这是改革的焦点和难点。”李锦对《国资报告》记者说。

在他看来,授权经营体制改革涉及到很多问题,具有系统性、全局性和规律性。2018年,中央把权责清单放在了首要的突出点,是授权经营体制的一个突破口、牵动全局的抓手。

今年,深化国有企业改革已进入第五个年头。从制定设计方案到全面落地施工,蹄疾步稳的国资国企改革转入了攻坚克难的崭新阶段。这一时期改革问题更加聚焦、化解深层次矛盾更为迫切,深改直指权责清单足以见其分量和地位。

在今年115日召开的中央企业、地方国资委负责人会议上,国务院国资委党委书记郝鹏表示,要在完善国有资产管理体制上下功夫,着力推动国有资本做强做优做大。各级国资委要探索建立以管资本为主和推动高质量发展的监管体系和制度机制,以自我革命的勇气做好完善国资监管体制各项工作:

一要持续推动国资监管机构职能转变。加快制定出台出资人监管权力和责任清单。坚持放管结合,确保增强企业活力的同时,国有资产实现规范高效监管。

二要加快国有资本授权经营体制改革。国有资本投资、运营公司试点已经开展了一段时间,要总结试点经验,同时要把更多具备条件的中央企业纳入试点,在有效落实国有资产经营责任的前提下,授予企业更加完整的经营自主权。

三要创新国资监管方式。确保国有资本投到哪里、监管就延伸到哪里,切实提高国资监管效能。

当前,“进一步梳理国资监管机构职能和各项规章制度,明确出资人监管职责边界,确保职能定位更加准确清晰、监督管理更加规范高效,出台权力和责任清单”,已经被国务院国资委列入2018年改革重点工作日程。

从决策层定调到执行层实施,制定出台国资监管权责清单进入全面加速期。以目标为引领,国有资本授权经营体制改革向深水区挺进。

 

隔离带和防护屏

明确制定权责清单,意味着监管机构与企业之间需要搭建一道隔离带和防护屏。监管权力、责任和企业经营权之间的边界究竟如何厘清,成为改革的症结所在。

313日,十三届全国人大第一次会议第四次全体会议结束后,国务院国资委主任肖亚庆在“部长通道”接受记者采访时表示,“转变国有资本的改革运营体制,主要是搞清楚权力清单和责任清单,准确地划清我们监管的边界,使越位、错位、不到位的问题得到有效解决,使得我们企业真正成为市场的主体,由企业在市场中去竞争,发挥他们的活力。”

着眼于简政放权、激发企业活力,制定权责清单的目标、方向已十分清晰。但就权力和责任清单的具体划定而言,为改革留下了一定的探索空间。

“政府要拿出‘权力清单’,明确政府该做什么,做到‘法无授权不可为’;理出‘责任清单’,明确政府该怎么管市场,做到‘法定责任必须为’。”对于政府职能改革,李克强总理曾这样概括两张施政“清单”。

参照政府施政“清单”,李锦告诉《国资报告》记者:“对于制定监管的权力清单和责任清单,关键是权力清单的制定。权力清单是基础,责权要统一。权力清单之外,原则上应该交由企业放手大胆的干。”

对此,李长安建议,由管实物形态的国有企业向管价值形态的国有资本转变,进而推进国有资产监管机构职能转变,关键是经营权的“放”、“让”、“授”。

在他看来,被授权企业享有经营国有资产的权利,作为公司法人,对国家出资形成的企业财产享有法人财产权。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题,不干预被授权企业的经营。另一方面,被授权公司对授权者政府承担国有资产经营责任,被授权企业要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。这样,国家以股东的形式参与,国有企业不再是行政性企业,这就为“管资本”为主的监管路径铺平了道路。

事实上,国资委围绕“管资本”职能,授权、下放经营权的探索从未停歇。20175月,正式印发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,强化了3项管资本职能,取消授权下放43项权责。可以说,这一方案的出台为“制定出资人监管权责清单”奠定了基础,铺平了改革之路。

不过,放眼未来,关于制定权责清单下一步的方向,国有资本授权经营体制改革为其提出了更高的要求。

“从内容上看,取消授权下放43项权责和制定权责清单是一回事。但是值得注意的是,去年出台的实施方案,是管资本工作的具体做法,现在是改革授权经营体制,更为系统和复杂。清单不建立,改革的效果不明显。”李锦表示。

面对挑战升级的改革任务,先行先试的地方国企改革提供了可圈可点的先期经验。

2017以来,北京、成都、合肥等地纷纷出台国资委出资人监管权力和责任清单,以此为突破口加快了国资监管改革的脚步。

以北京市国资委出台的《北京市国资委出资人监管权力和责任清单》为例,全文按照规划与投资监管、资本运营与收益管理、改革改组、董事会建设、产权管理、业绩考核与薪酬管理、财务监管、监督检查的顺序排列,包含了市国资委履行的“决定”、“审批”、“审核”、“核准”和“监管”等五类权责事项,共计8个大项31个小项。

通过建立边界清晰的监管清单,探索所有权和经营权分离,地方国企在体制的松绑下释放出了巨大的竞争活力。从浅入深,由基层向中央,授权经营体制改革亟需在高层次实现突破。

 

连点成线 整体推进

以更为审慎的态度制定出台中央层面的监管权责清单,这是改革一贯的主张和原则。以2018年两会为起点,制定出台国资监管权责清单已如箭在弦。如何推动监管清单加速落地,问题的答案暗藏于滚滚向前的改革进程之中。

结合当前制定权责清单的进展现状,李锦告诉《国资报告》记者,“关于权责清单的划定,现在主要矛盾是还未划定,次要矛盾是没有最终划定清楚。如果在目前条件不成熟的情况下出台权责清单,容易产生副作用。”

从改革国有资本授权经营体制来看,权责清单的制定和出台包含三个层面的问题:经营权能否放得下,授权企业能否接得住,企业能否管的好。三方面问题环环相扣,其中任何环节改革还未到位,无疑将制约改革的整体效果。

“监管机构放权的同时,企业能不能接得住,能不能管的好事关重要。例如授权央企,不能让权力卡在集团手里边,这是下一步担心的。此外,国有资本投资运营公司仍在试点进程之中,经验还没有形成。”李锦说。

在他看来,授权的目的是确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。少数企业“当媳妇”当惯了,没有“婆婆”管了,可能思维上、行为上还不适应,也有个自我改革问题。

为此,中国社会科学院学部委员张卓元提出,“把加强国有企业董事会建设作为国资监管机构实现‘管资本’的重要突破口,完善其法人治理结构,让董事会发挥自主经营决策的核心作用。”

国务院国资委研究中心研究员胡迟认为,出台国资监管权力和责任清单后,监管将更细化,会有很多新的内容。“但从根本上解决国企监管问题,还是要建立现代企业制度。”

诚然,制定国资监管权责清单,绝非是简单的授权、放权、让权的问题。权责清单的制定、出台、落地,是改革自上而下整体成熟、向前推进的结果。当改革的系统性特征再次凸显,这也改革指明了新的发展道路。

两会期间,全国政协委员、上海市国资委副主任林益彬就改革的推进方式建言献策。十九大提出,改革国有资本授权经营,完善国有资产管理体制,这是一项系统性、配套性很强的改革探索。他建议,可考虑选择基础条件较好的地区,实施综合改革试点,赋予这些地区更大的改革探索空间,率先探索突破,形成可复制推广的模式和经验。

无独有偶,国资委2018年针对改革试点拓展深化,提出了“双百行动”,即选取百户中央企业子企业和百家地方国有骨干企业,深入推进综合改革,打造一批改革尖兵。由试点到“双百行动”连线成面,再成体,国有资本授权经营体制改革的系统性、整体性进一步增强。

权责清单,作为改革授权经营体制的“牛鼻子”,扮演着极其关键的角色并且蕴含着特殊的发展规律。以国资改革带动国企改革,权责清单无疑被寄予了更多的关注和期待,充分释放各改革主体的创造力和主动性,必将为完善国资监管体制,实现国有资本保值增值注入强劲活力。 




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